滁州市人民政府关于推广运用政府

和社会资本合作模式的实施意见

滁政〔2016〕78号

各县、市、区人民政府，市政府各部门、各直属机构：

为贯彻落实《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、《安徽省人民政府关于加强城市基础设施建设的实施意见》（皖政〔2014〕46号）等精神，结合我市实际，制定本实施意见。

一、指导思想

认真贯彻落实党的十八届三中、四中、五中全会精神，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，坚持权利平等、机会平等、规则平等，按照“增量先行、存量跟进、试点推动、分步实施”的工作思路，抢抓改革机遇，积极探索试点，推广运用政府和社会资本合作（以下简称PPP）模式，鼓励和引导社会资本参与基础设施等领域建设与运营，形成投资主体多元化、建设方式多样化、运营服务市场化的新格局，促进经济结构调整和转型升级，改善基础设施条件，丰富公共产品供给，提高公共服务的效益与质量。

二、总体目标

在全市基础设施、公共服务领域开展PPP示范试点，全市PPP的范围要覆盖到全部适宜项目，形成投资、建设、运营的市场化体系和投资、补贴、价格等政策要素的协同机制。逐步在全市建立起比较完善的PPP制度体系，确保公共服务水平和质量显著提升。

三、基本原则

（一）改革创新、优化政策。坚持政府主导、社会参与、市场运作，政府做好政策制订、发展规划和市场监管，社会资本承担项目的设计、投资、建设、运营和维护，构建协作与监督相结合的PPP机制。

（二）因地制宜、分类推进。视具体情况确定投资合作方式，有针对性地运用差别化的政策手段，采取灵活有效的激励措施，分批发布、分类推进、全面推开。

（三）公平竞争、诚实守信。依照相关法律法规，采取公开招标、邀请招标或竞争性谈判等方式，择优选择投资主体和合作方式；坚持诚信守约、权责统一，严格履行合同或协议确定事项。

（四）风险分担、互利共赢。建立健全激励与约束相结合的风险分担和利益补偿机制，充分考虑社会资本合理收益，切实维护公共利益。

（五）依法管理、规范有序。做好投资、建设、运营各环节综合管理，强化价格与服务监管，积极回应社会关切，主动接受社会监督，确保全过程合法依规。

四、项目适用范围

PPP模式主要适用于公共服务、基础设施类项目的投资、建设与运营。燃气、供电、供水、供热、水环境治理、污水处理及管网系统、垃圾收集处理系统、公共交通、停车场（楼）、城市园林绿化、地下空间开发以及园区基础设施等市政设施，公路、铁路、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、农田水利、健康养老、社会事业等公共服务项目，以及保障性住房、水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式。

五、工作流程

（一）建立项目储备库。各县市区、各有关部门要根据经济社会发展需要，从国民经济和社会发展规划、行业专项规划、公共服务及基础设施项目储备库中，筛选适于PPP模式的项目。发改部门要向各行业主管部门征集潜在的PPP项目，建立PPP项目库，组织有关部门、相关行业领域的专家对项目进行评审，提交PPP工作领导小组审定后择优入库。入库后下发通知，反馈给主管部门和财政部门，统一管理和开发，制订相应的开发规划。发改、财政、规建等部门要积极将我市PPP项目申报列入国家和省项目库。

（二）做好项目遴选。发改、财政部门要会同行业主管部门，对项目库中潜在的PPP项目进行评估筛选，确定备选项目，并制定项目年度和中长期开发计划。

（三）聘请咨询机构。项目入库后，对项目结构、商务条件、技术条件等较为复杂，需要专业的财务、技术力量支撑的项目，各行业主管部门（或项目实施机构）可委托高水平的专业咨询机构，协助实施PPP项目。咨询机构提供的服务应主要包括：项目实施方案编制、PPP合作边界条件界定、项目投资和运营成本审核、项目财务测算分析、商务技术条件设计、PPP相关协议和采购文件编制、协助政府方进行商务谈判和社会资本合作伙伴选择、协助政府与社会资本进行PPP相关协议等法律文书的签署、其他项目实施所必需的专业技术服务等。

（四）做好财政评价论证。财政部门要会同行业主管部门（或项目实施机构），根据有关政策法规要求，对拟采用PPP模式的项目开展物有所值评价和财政承受能力论证。通过物有所值评价判断项目采用PPP模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。为确保财政中长期可持续性，财政部门在做好物有所值评价工作的同时，根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证。通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，报PPP工作领导小组审定。

（五）编制实施方案。各行业主管部门（或项目实施机构）要与专业咨询机构进行充分沟通，研究确定项目的建设和采购内容，PPP具体运作模式和实施路径，以及项目的技术、商务、财务和法律等方面的条件和参数，制定合理可行的PPP运作实施方案。实施方案应具体包括：项目概况、PPP运作的必要性和可行性、风险分配框架、PPP运作方式及交易结构、项目合同结构、核心边界条件、项目监管架构、项目采购方式、项目实施计划和责任分工、实施保障措施、其他必要的条件和参数等。

（六）编制采购文件。各行业主管部门（或项目实施机构）要委托专业咨询机构编制PPP项目采购文件，经PPP工作领导小组审定后报同级政府批准。采购文件应至少包括：采购公告、资格审查文件、竞争者须知、不可谈判条款、评审办法、PPP项目协议草案等。其中，PPP项目协议草案应由专业机构按照财政部《PPP项目合同指南（试行）》和国家发展改革委《政府和社会资本合作项目通用合同指南》，对双方权利义务进行充分、明确的界定。项目采购文件中还应当明确项目合同必须报请本级人民政府审核同意，在获得同意前项目合同不得生效。

（七）推介测试项目。各地、各有关部门要采取多种手段，向社会资本和金融机构广泛推介PPP项目。通过广泛、深入的宣传和洽谈，判断检验PPP项目方案或初步预设条件能否引起市场参与主体的投资兴趣和意愿，并及时根据市场反应情况进行调整，尽可能多的吸引潜在社会资本合作伙伴，确保一定的竞争程度，为择优选取合作伙伴创造条件。

（八）实施项目采购。各行业主管部门（或项目实施机构）将经批准的采购文件进公共资源交易中心交易平台，并按照《招标投标法》、《政府采购法》、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》等文件及相关规章制度的规定，从公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购中，依法依规选择适当的采购方式，公平择优选择具有相应管理经验、专业资质、技术能力和财务实力以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴，并由公共资源交易监管部门依法监管。

（九）规范项目执行。中选社会资本应在项目所在地行政区域内注册设立项目公司，政府可以根据项目需要，指定主体，与社会资本合资组建项目公司。政府授权实施机构与项目公司签署PPP项目协议，并按照协议约定的内容对项目公司的投资、建设、运营等职责履行情况，进行履约管理和绩效评估。各相关行政管理部门按各自职责依法对项目公司实施监管。实施机构应按照政府信息公开制度，依法向社会公布PPP项目监管信息，并设立专门渠道接受公众对项目公司提供的公共产品或服务的投诉举报。

（十）项目退出机制。PPP项目协议期满或因不可抗力等原因提前终止时，政府和社会资本应按PPP项目协议约定的移交方式、移交内容和移交标准妥善做好项目移交验收工作。

（十一）开展绩效评价。各行业主管部门（或项目实施机构）要加强对项目公共产品或服务质量和价格的监管，建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系，对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价。绩效评价结果要依法对外公开，接受社会监督。同时，要根据评价结果，依据合同约定，对价格或补贴等进行调整，激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量。要完善绩效评价方法，推行政府部门和社会资本之外的第三方评审机制。

六、实施步骤

（一）试点先行阶段（2016年12月底前）

各地、各有关部门要结合实际择优选取试点项目，积极探索，规范运作，认真总结，积累经验。同时梳理一批适用于PPP模式的项目，建立PPP项目储备库。

（二）总结推广阶段（2017年1月—12月）

在首批试点项目成功实施的基础上，积极开展其他领域PPP项目的选择和发起工作。各有关部门会同发改、财政、规建等部门从PPP项目储备库中择优选取条件成熟的项目，运用PPP模式，引入社会资本进行实施。

（三）全面运用阶段（2018年1月起）

从城市基础设施领域拓展到综合交通、保障性住房、医疗卫生、文体教育、农田水利、社会事业等各领域。

七、工作要求

（一）提高思想认识。各地、各有关部门要高度重视政府与社会资本合作，把做好、做实PPP项目作为当前促进经济社会发展的重要抓手。

（二）强化组织领导。各地要成立PPP工作领导小组，各相关部门要建立相应的工作体制机制，加强配合，明确职责，协调解决PPP工作推进中的重大问题，确保快速有序推进。

（三）规范项目运作。要严格按照国家法律法规要求，开展各项工作，确保项目实施的各个环节公开、公正、公平，确保阳光透明操作，坚决杜绝操作不规范、利益输送等违法违规行为。

（四）加强能力建设。要通过专题培训、专家讲座、政策解读、案例讨论等方式，不断提升各级干部对PPP模式的认识水平和运用能力。

（五）完善政策支撑。充分整合、有效利用现有资源和政策，抓紧制定出台我市PPP配套政策和制度。同时要加强与上级有关部门对接，争取指导和支持，积极申报相关项目资金。

（六）做好宣传引导。大力宣传PPP工作的重要意义和成功经验。通过舆论引导，促进社会各界积极参与，努力为我市推进PPP工作营造良好的社会环境和舆论氛围。

附件：滁州市PPP模式试点工作各相关部门工作流程及职责分工

                                 滁州市人民政府

2016年9月5日

（此件公开发布）

附件

滁州市PPP模式试点工作各相关部门

工作流程及职责分工

一、建立项目储备库

市发改委根据各有关部门遴选并上报的PPP项目建立项目库，并定期向各部门、各单位征集潜在的PPP项目，组织有关部门、相关行业领域的专家对项目进行评审，提交PPP工作领导小组审定后择优入库。入库后下发通知，反馈给主管部门和财政部门，统一管理和开发，制订相应的开发规划。

牵头单位：市发改委

配合单位：市财政局、市规划建设委、各行业主管部门

二、聘请咨询机构

项目入库后行业主管部门（或项目实施机构）可委托高水平的专业咨询机构，协助实施PPP项目。

牵头单位：各行业主管部门（或项目实施机构）

配合单位：市财政局、市公管局

三、开展前期论证

市财政局会同行业主管部门（或项目实施机构），对上报的PPP项目开展物有所值评价和财政承受能力论证工作，平衡好项目财务效益和社会效益。通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，报PPP工作领导小组审定。

牵头单位：市财政局

配合单位：各行业主管部门（或项目实施机构）、市发改委

四、编制实施方案

经PPP工作领导小组审定通过的拟采用PPP模式的项目，由行业主管部门（或项目实施机构）牵头编制项目实施方案。项目确需委托中介咨询服务机构时，各行业主管部门按政府采购规定，在公共资源交易中心公开择优确定。

牵头单位：各行业主管部门（或项目实施机构）

配合单位：PPP工作领导小组成员单位

五、实施方案审核

编制的实施方案由PPP工作领导小组召开会议对PPP项目运作实施方案进行评审，必要时可聘请行业专家参加评审。

牵头单位：市发改委、市财政局、市规划建设委

配合单位：PPP工作领导小组成员单位

六、编制采购文件

各行业主管部门（或项目实施机构）要委托专业咨询机构编制PPP项目采购文件，经PPP工作领导小组审定后报同级政府批准。采购文件应至少包括：采购公告、资格审查文件、竞争者须知、不可谈判条款、评审办法、PPP项目协议草案等。

牵头单位：各行业主管部门（或项目实施机构）

配合单位：PPP工作领导小组成员单位

七、实施项目采购

各行业主管部门（或项目实施机构）将经批准的采购文件进公共资源交易中心交易，并按照《政府采购法》、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》以及《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》等相关规章制度，从公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购中，依法选择适当的采购方式，公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴，由审计、财政部门及公共资源交易监管部门依法监管。

牵头单位：各行业主管部门（或项目实施机构）

配合单位：市审计局、市财政局、市公管局

八、项目执行

社会资本依法设立项目公司，政府可指定相关机构依法参股项目公司。行业主管部门应监督社会资本及政府指定机构按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。项目发生的前期调研费、设计、项目建议书及可研编制等费用可纳入项目公司列支。

牵头单位：各行业主管部门（或项目实施机构）

配合单位：PPP工作领导小组成员单位

九、项目移交

项目移交时，政府应组建由行业主管部门、财政、发改等相关职能部门组成的项目移交工作组。项目移交工作组委托具有相关资质的资产评估机构，对移交资产进行资产评估，作为确定补偿金额的依据。项目移交工作组对移交的资产进行性能测试。

牵头单位：各行业主管部门（或项目实施机构）

配合单位：PPP工作领导小组成员单位

十、开展绩效评价

各行业主管部门（或项目实施机构）牵头对项目进行考核，考核以中期评估、年度综合考核和日常分项抽样考核为考核形式。若运营绩效考核结果总分不合格，政府应设置相应的强制性措施以解决可能出现的问题，包括进行项目临时接管，直至项目运营整改符合要求或者以设定价格进行股权回购。

牵头单位：各行业主管部门（或项目实施机构）

配合单位：PPP工作领导小组成员单位